План по реформе надзора и контроля. Бизнес назвал самый непрофессиональный надзорный орган

Свердловский областной союз промышленников и предпринимателей требует реформы надзорных органов. Бизнесмены и чиновники указывают, что новые чек-листы требований к предприятиям, по которым ведутся проверки, начиная с 2018 года фактически невыполнимы. При этом количество проверок, несмотря на поставленную задачу по их снижению, напротив, растет. Итоги ревизий массово оспариваются в судах. Подсчитывая финансовые потери, промышленники и чиновники выдвигают свои контрпредложения вплоть до объединения надзорных органов. В личных беседах собеседники издания сетуют на сложившуюся систему частных компаний, вероятно, аффилированных с надзором, предлагающих сервисные услуги. При сохранении существующей системы взаимодействия бизнеса и госорганов через данные структуры, резюмируют депутаты и промышленники, призванная «перестать кошмарить бизнес» реформа вряд ли обеспечит достижение поставленных целей.

Представители Союза промышленников и предпринимателей 12 октября подвели первые итоги реализации реформы контрольно-надзорной деятельности в Свердловской области и дали оценки законопроекту о реформе госконтроля, призванного снизить административное давление на бизнес. Законодательная инновация предусматривает установление для каждого вида ревизий нового административного регламента, определяющего перечень обязательных требований к предмету контроля. Проект также предполагает создание проверочных листов – перечня вопросов, которыми инспектор обязан пользоваться в ходе проверки. По словам свердловского бизнес-омбудсмена Елены Артюх, в настоящее время подобные чек-листы уже введены по нескольким десяткам видов надзора.

Уполномоченная по защите прав предпринимателей в Свердловской области Елена Артюх

«Мы проанализировали чек-листы Роспотребнадзора, из 93 требований 36 абсолютно правильные и выполнимые, но остальные надо корректировать (7 требований в документе дублируют друг друга. – Прим. ред.), а с 2018 года этот чек-лист как закон работает. Мы отправили результаты нашего исследования во все надзорные органы, начиная с Минэкономразвития», – отметила Елена Артюх .
По словам бизнес-омбудсмена, предприниматели нередко вынуждены договариваться с надзорными органами о сумме штрафов, поскольку ряд требований невозможно объективно исполнить.

«В России 2 миллиона требований, а в Казахстане – 43 тысячи. Почувствуйте разницу. Случаи, когда надзорные органы предлагают договориться, возможно, есть, но зачастую предприниматели сами инициируют такие диалоги, понимая, что не могут исполнить требования. Просят свернуть проверку, заплатить какой-то разумный штраф и продолжать деятельность», – указывает бизнес-омбудсмен.

На неактуальность многих требований указывают и предприниматели, и чиновники. Так, по словам директора департамента контрольно-надзорной деятельности Минэкономразвития РФ Константина Никитина , в требованиях к содержанию скотомогильников до сих пор есть норма, согласно которой у объекта обязательно должна быть коновязь (оборудованное место для привязывания лошадей). Так, промышленники приводят пример о требовании наличия люков в мостовом кране электролизного цеха, в то время как современная техника роботизирована и исключает присутствие людей внутри установки.

По данным опроса СОСПП, 35,6% респондентов из числа членов союза отмечают предъявление новых неожиданных требований со стороны надзорных органов, 31% говорит о дублировании требований, 29% – об их противоречии, 19% – устаревании.

Само количество проверок, которое в рамках реформы должно снизиться и ослабить давление на бизнес, на практике, по оценке членов СОСПП, растет. Если, по словам первого заместителя губернатора Алексея Орлова, количество плановых проверок за минувший год снизилось на 30% и составило 7 тыс., то в союзе с ним соглашается только 10% респондентов. Порядка 44% опрошенных бизнесменов, наоборот, указывают на общий рост числа ревизий, учитывая внеплановые, 45% считают, что количество ревизий осталось на прежнем уровне. При этом предприниматели выражают общее недовольство качеством их проведения. При смене подхода к оценке контрольно-надзорной деятельности с количества проверок и взысканных средств на падение смертности, травматизма на предприятиях, снижение заболеваемости промышленники отмечают сохранение прежних методов на местах.

«Я сталкивался с практикой контролеров: давайте договоримся, на сколько вас штрафовать, а то без штрафа мы уйти не можем. Такая практика позволяет найти огромное количество пунктов для предписаний», – заявил гендиректор комбината «Смак» Владилен Фуфаров .

В части качества проведения проверок бизнесмены указывают на нередко низкий уровень подготовки сотрудников надзорных органов. Так, по словам вице-президента СОСПП Михаила Черепанова , одно из уральских предприятий за год оспорило 11 предписаний органов МЧС, выданных в 2015-2016 годах, другое – 17 из 21 предписания надзора. По данным Свердловской областной прокуратуры, только за минувший год пресечено более 2 тыс. незаконных проверок в отношении предпринимателей.

К проблемам роста числа ревизий бизнесмены добавляют коррупциогенные факторы, влияющие на деятельность проверяющих органов. «Иногда допуск на какие-то рынки невозможен без заключения профильных экспертов. Они подведомственны надзорным, контрольным органам. Получается, что выдают разрешения и заключения, а через год приходят и проверяют эти же фирмы. Это взаимоисключающие факторы», – считает исполнительный вице-президент СОСПП Татьяна Кансафарова.

Михаил Черепанов добавляет к этому необходимость «исключить формирование коммерческих структур вокруг контрольно-надзорных органов, оказывающих сервисные услуги», что вызывает «конфликт интересов». В частных беседах предприниматели говорят о работе подобных компаний, вероятно, аффилированных с отдельными сотрудниками надзорных органов.

«У надзорных органов такая позиция: сделайте все с иголочки, но и денег дайте. С этим приходится сталкиваться в 95 из 100% задач. К сожалению, это повсеместная практика», – делится с изданием на условиях анонимности представитель среднего бизнеса.

На жалобы со стороны бизнеса, связанные с предложениями представителей надзорных структур оформить документы в конкретных частных фирмах, указывает и свердловский бизнес-омбудсмен. По ее словам, подобные обращения поступали в 2014-2015 годах, в 2018 году в аппарате уполномоченного такие факты не фиксировались.

«В 1990-е годы разные конторы существовали вокруг милиции. Через них что-то покупалось для органов – тогда было очень плохое обеспечение. Сейчас они есть при различных надзорных органах, не только технадзоре, но и санэпидстанции. Например, по оформлению санитарно-защитной зоны. Они укрупнились и зафиксировались. Кроме того, проверки надзора используются и в конкурентных войнах, в том числе с применением запросов депутатов Госдумы», – высказал личную позицию депутат Заксобрания Свердловской области Вячеслав Вегнер .

Последним ярким примером использования проверок надзорных органов в конкурентных войнах, в том числе с участием депутатов разных уровней, на Урале стали заводы компании «Форэс». Кроме того, «Правда УрФО» ранее сообщала о вероятной связи сотрудников Ростехнадзора по УрФО и владельцев сети газовых АЗС в Екатеринбурге, что также могло оказать влияние на развитие конкуренции в данном сегменте рынка.

При сохранении подобной практики, заключают представители предпринимательского сообщества, реформа надзорной деятельности, призванная «перестать кошмарить бизнес», вряд ли принесет ожидаемые плоды.

Таким образом, итоговый показатель считается отдельно для каждого вида предприятий в зависимости от их размера, а затем результаты по малым, средним и крупным компаниям суммируются. Из-за такого подхода у крупного бизнеса, например, показатель нагрузки почти в восемь раз выше, чем у малых предприятий. Такая разница может быть связана и с действием моратория на проверки малого бизнеса, полагает замглавы Аналитического центра при правительстве Михаил Прядильников.

Методика еще будет дорабатываться, утвердить ее планируется к февралю, говорит Абызов: пока она не учитывает структуру поднадзорных компаний и «не характеризует уровень экономических затрат бизнеса по сопровождению госконтроля».

Отставание МВД

Самой тяжелой для бизнеса практикой при работе с проверяющими оказалось дистанционное взаимодействие с инспекторами надзорных ведомств: ее негативно оценили 72% опрошенных (всего аналитики выделяют девять практик взаимодействия). «Процедуры дистанционного контроля не отработаны в достаточной мере, что связано в том числе с информационной закрытостью большинства организаций. Это уже вопрос информационной культуры и открытости как со стороны самого бизнеса, так и со стороны проверяющих органов», — указывает научный сотрудник Центра технологий госуправления РАНХиГС Алексей Ефремов.

Сложности у бизнеса также возникают с актуальностью и правомерностью требований (62% негативных оценок) и с профилактикой нарушений (57%). Реформа КНД пока не завершена, и сейчас сама ее идеология «ориентирована на выявление нарушений и применение санкций», подчеркивает Ефремов. Лучше всего, по данным Аналитического центра, предприниматели оценивают ситуацию с информированностью о требованиях ведомств (59% позитивных мнений).

Фото: Александр Щербак / ТАСС

Респондентам также предлагалось оценить практику взаимодействия с надзорными ведомствами по профессионализму его сотрудников. Министерство внутренних дел стало единственным органом КНД, у которого профессионализм его инспекторов отрицательно оценили предприниматели. Разница между негативными и позитивными мнениями (именно по этому критерию эксперты подвели итоги ответов респондентов) о работе сотрудников контрольно-надзорного блока МВД составила 3,6 п.п. с перевесом негатива, говорится в исследовании Аналитического центра. Лучшими по этому критерию стали МЧС (положительные оценки преобладают над отрицательными сразу на 33,1 п.п.), Ространснадзор и Ростехнадзор. Впрочем, «лучшие» и «худшие» надзорные органы по результатам опроса выделить нельзя, он нужен для выявления «болезненных» вопросов в реформе КНД, указывает Прядильников.

Инспекция из МВД — «самая нервная для предпринимателей, самая стрессовая проверка», категорична вице-президент «Опоры России» Марина Блудян. Ведомство может подвести любую деятельность предпринимателя «под мошенническую статью», свою роль играет и статья по предоставлению услуг и продаже товаров с нарушением обязательных требований, указывает Блудян: «К вам может прийти милиционер, если у вас неправильно заполнена этикетка». В деятельности предпринимателей «может быть что-то не так», но не стоит это воспринимать именно как мошенничество, заключает она.

В то же время негативные оценки профессионализма инспекторов из МВД не помешали этому ведомству войти в тройку лидеров по практике взаимодействия с бизнесом в целом. На первом месте по итоговому результату оказалась ФАС, на втором — Роструд. Отстающими по работе с предпринимателями (по крайней мере с точки зрения самих предпринимателей) стали Росздравнадзор, Ростехнадзор и Ространснадзор (число положительных оценок их работы, впрочем, все равно превышает число негативных).

Год в борьбе с контролем

За год реформы госконтроля, которая в рамках приоритетного проекта по контролю и надзору, число плановых проверок снизилось на 44%, говорится в материалах «открытого правительства» к конференции, а 60% подконтрольных субъектов не будут включены в план проверок в дальнейшем. Но сейчас на 450 тыс. плановых проверок приходится 1 млн внеплановых, оценивает Абызов. Впрочем, если в их число не включать поручения президента и правительства и проверки из-за высоких рисков для жизни, внеплановых окажется вдвое меньше.

Президент Владимир Путин в августе поручил сократить число внеплановых инспекций до 30% от плановых; это может привести к последующему росту плановых проверок, считает Абызов, но это положительный знак, так как они реализуются с учетом риск-ориентированного подхода (то есть затронут в основном высокорисковые объекты). Законопроект по переходу от «палочной системы» к системе оценки рисков ранее внесло в Госдуму правительство, но, как РБК, он не будет распространяться на оперативно-разыскные мероприятия, надзор за исполнением уголовных наказаний, при производстве по делам об административных правонарушениях, работе полиции по обеспечению соблюдения ПДД, налоговый, валютный и таможенный контроль и т.д.

За год реформы бизнес внес более 400 предложений по пересмотру требований надзорных ведомств, говорится в материалах «открытого правительства». Пока правительство и надзорные ведомства согласились на пересмотр 110 требований, по остальным пока требуются дополнительные заключения, уточняет Абызов.

«Реформирование контрольно-надзорной деятельности пока не стало элементом системной регуляторной политики, то есть у нас совершенствование нормотворчества и правоприменения идут отдельно, это процессы идут параллельно, администрируются разными органами, и, соответственно, из-за этого возникают проблемы», — считает Ефремов.

Взгляд с другой стороны

Оценить восприятие контроля и надзора со стороны не бизнеса, а самих инспекторов в рамках своего исследования к конференции КНД попробовала Высшая школа экономики. Большинство из них (всего опрошено было 25 тыс. проверяющих) считают, что у их органов достаточно инструментов для воздействия на бизнес (имеется в виду арсенал наказаний, предупреждений и т.д.). Однако тех, кто настаивает на дополнительных возможностях по наложению более жестких санкций, больше (23,4 против 14,4% тех, кто настаивает на смягчении). Чаще всего ужесточения хотят сотрудники ФНС и МВД. А единственное ведомство, чьи инспекторы хотели бы относиться к предпринимателям мягче, — Ростехнадзор.

С 2018 года контрольно-надзорные органы России будут проводить проверки, используя риск-ориентированный подход. Об этом заявил премьер-министр РФ Дмитрий Медведев в ходе селекторного совещания по вопросу «О ходе реализации приоритетной программы „Реформа контрольной и надзорной деятельности“».

«Начиная с 2018 года все плановые проверки должны проводиться исключительно исходя из категорий рисков. По таким категориям рисков необходимо распределить все поднадзорные объекты», - сказал Медведев.

Председатель правительства пояснил, что в этом случае фокус деятельности контрольно-надзорных органов должен быть сосредоточен на тех сферах, где угроза причинения вреда, прежде всего жизни и здоровью людей, является максимальной. «Такой же подход необходимо использовать и при внеплановых проверках», - добавил премьер.

При этом после реформирования деятельность контрольно-надзорных органов должна будет оцениваться не по количеству проведенным проверок или величине выписанных штрафов, а по улучшению реальных показателей безопасности, подчеркнул Медведев.

Важно, чтобы не только приходили с проверкой, а фактически замеряли, насколько снизилась смертность, травматизм, заболеваемость или экономический ущерб. На этом же основании будут приниматься и соответствующие кадровые решения, отметил глава правительства.

Премьер обратил внимание, что многие требования контрольно-надзорных органов «перекочевали из советских времен», что несовместимо с современными условиями развития предприятий. Поэтому Медведев поручил надзорным ведомствам подготовить к осени дорожные карты по сокращению и актуализации требований. «В дальнейшем эти требования должны быть кодицифицированы по каждой сфере государственного контроля», - говорит глава кабмина.

Он призвал предпринимателей активно участвовать в пересмотре требований контрольно-надзорных органов. По мнению Медведева, это должно улучшить взаимоотношения властей и предпринимателей.

При непосредственном участии предпринимателей внедряются и проверочные листы, то есть списки контрольных вопросов для проверки. Я подписал ряд постановлений на эту тему. Такие чек-листы станут обязательными при плановом пожарном надзоре, надзоре в сфере природопользования и связи. Предмет проверок будет строго ограничен с согласованным перечнем вопросов, сказал премьер.

Еще одним из главных направлений реформирования контрольно-надзорной сферы должна стать ее цифровизация, уверен Дмитрий Медведев:

Нам предстоит совершить переход от долгих и дорогих очных проверок к дистанционным методам контроля с помощью телеметрии, датчиков, фото- и видеофиксации и так называемого интернета вещей.

Основным результатом реформы Медведев назвал принципиальное изменение самой философии контрольно-надзорной деятельности.

«Перестроить принцип „найти нарушение и наказать любой ценой“ на принцип партнерского и сервисного отношения к бизнесу. Сместить акцент на профилактику нарушений и предотвращение ущерба», - объяснил премьер.

Мы договаривались с каждым надзорным органом, что в регионах ежеквартально будут проводиться публичные обсуждения результатов проверок предпринимателей по существу, причем в профессиональном ключе. Для оценки практических результатов хода реформы в правительстве будет создана специальная аттестационная комиссия. Она будет постоянно следить за работой руководящего состава надзорных ведомств, заключил Дмитрий Медведев.

Присутствующий на совещании глава Генпрокуратуры Юрий Чайка отметил, что наибольшее количество проблем предпринимателям приносят проверки со стороны МВД.

«Спросите любых представителей бизнеса: визиты кого из проверяющих создают наибольшие проблемы? Ответ будет однозначный - сотрудников полиции. Под видом властных оперативных мероприятий они могут появиться в любой организации, изъять документацию», - цитирует генпрокурора ТАСС.

По словам Чайки, еще в 2013 году выступая в Совете Федерации, он предложил установить обязательное согласование подобных проверок прокурорами. «Однако соответствующее законодательное предложение, поддержанное Общественной палатой и бизнес-сообществом, торпедируется МВД и другими силовиками и до сих пор не организовано», - пожаловался руководитель ГП.

Между тем, согласно его данным, за последние три года при проведении более 19 тысяч гласных оперативных мероприятий подразделениями МВД допущено свыше двух тысяч нарушений, а возбуждением уголовного дела закончилось менее 15% расследований. «Спрашивается, в остальных случаях зачем сотрясали бизнес-структуры?» - заметил генпрокурор.

По данным прокуроров, МВД в целом является одним из лидеров по числу допущенных нарушений в ходе реализаций контрольных полномочий в отношении предпринимателей. Свыше 4 тысяч в 2016 году. Больше только у МЧС - почти 6 тысяч, подытожил он.

Как сообщил по итогам совещания министр по вопросам Открытого правительства Михаил Абызов , в реализации реформы контрольно-надзорной деятельности принимают активное участие в том числе и региональные власти. В частности, регионы ставят вопросы о делегировании части надзорных полномочий в тех сферах, которые наиболее значимы для экономики и жизни конкретных территорий.

Мы будем прорабатывать эти предложения. Есть виды государственного надзора, которые не могут быть переданы на региональный уровень. Связано это с тем, что многие риски, которые контролируют надзоры, являются экстерриториальными. Это означает, что их федерализация, централизация - наиболее качественный путь по защите интересов граждан, их жизни и здоровья, высказался Абызов.

По словам министра по работе Открытого правительства, чтобы уберечь бизнес от давления со стороны силовиков, о чем говорил Чайка, административные расследования бизнес-структур могут приравнять к проверкам с обязательным согласованием.

«Одно из поручений, решений, которое сегодня обсуждалось, связано с тем, чтобы внести изменения в законодательство и административное расследование фактически приравнять к проверкам, а это означает, что административное расследование будет подлежать согласованию с прокуратурой», - сказал он журналистам.

Риск-ориентированный подход в системе контроля качества фармацевтической помощи с прошлого года стал повседневной практикой. Как это отразилось на работе аптек? На какие моменты своей работы фармацевтам следует обратить особое внимание?

На эти и другие вопросы отвечает ассистент кафедры управления и экономики фармации и фармацевтической технологии ПиМУ (Нижний Новгород) Дмитрий Баранов.

Контроль становится партнёрством

Дмитрий Евгеньевич, как отразилось на проверках аптек внедрение нового подхода в работе надзорных органов?

Напомню, что цели внедрения риск-ориентированного подхода заключались в следующем:

• достижение партнёрства между контрольными органами и субъектами медицинской и фармацевтической деятельности;
• снижение административного давления на бизнес;
• повышение качества медицинской и фармацевтической помощи;
• улучшение показателей здоровья населения.

Реформирование контрольных органов ещё не завершено, однако определённых результатов удалось достичь. Существенно повысилась открытость деятельности надзорных служб, сформированы исчерпывающие реестры подконтрольных объектов, установлены категории риска и их критерии. Утверждены перечни нормативных актов, устанавливающих обязательные требования к аптечным учреждениям.

Каковы преимущества риск-ориентированной модели контроля?

Прежде всего риск-ориентированная модель работы надзорных органов позволяет сконцентрировать внимание на тех объектах, которые наиболее в этом нуждаются. Контроль направлен туда, где больше рисков возникновения неблагополучной ситуации. Это касается не только потенциальных опасностей, но и фактических обстоятельств, связанных с человеческим фактором. Например, если в аптечном пункте, где изначально степень риска невысокая, будут обнаружены нарушения, то этот пункт попадает в другую категорию объектов, и его будут проверять чаще. При этом для объектов низкого риска плановые проверки проводиться не будут. Такой подход позволяет снизить административные издержки и убрать необоснованную нагрузку на аптечный бизнес.

В чём проявляется повышение открытости надзорных органов?

Важно понимать, что надзорные органы решают те же задачи, что и медицинские и фармацевтические организации. Они находятся не по другую сторону барьера, а работают для повышения качества медицинской и фармацевтической помощи, для повышения качества жизни в целом.

Росздравнадзор предоставляет полную информацию и о проверках, и о возникающих при этом вопросах. Проводятся публичные слушания, где любой желающий может лично пообщаться с представителями контрольных органов и получить ответы. Это другой уровень взаимодействия - уже не столько надзор, сколько партнёрство.

Меньше нарушений - меньше проверок

Как отразится введение новой модели контроля на общем числе проверок в аптечных организациях?

Риск-ориентированный подход в сфере обращения лекарственных средств принят для федерального государственного надзора. Помимо этого существуют проверки в сфере лицензионного законодательства, а также выборочный контроль качества лекарственных средств. Если мы говорим о сегменте применения риск-ориентированной модели, то число плановых проверок в сфере обращения лекарственных средств будет закономерно снижаться.

То есть лицензионная проверка будет проводиться вне зависимости от того, к какому классу рисков относится та или иная аптека?

Риск-ориентированный подход не распространяется на лицензионный контроль. Важно подчеркнуть, что в малом бизнесе в настоящее время действуют «надзорные каникулы» в сфере лицензионного контроля. То есть в текущем году плановых лицензионных проверок в аптечных организациях, относящихся к субъектам малого предпринимательства, производиться не будет.

Допустим, мы возьмём среднестатистическую аптеку в городе. Как часто она будет подвергаться плановой проверке в рамках риск-ориентированного подхода?

Если мы берём пример со среднестатистической аптекой готовых лекарственных форм, то значение показателя риска у неё будет соответствовать умеренному уровню. Это означает, что плановые проверки в отношении этой аптеки будут проводиться не чаще одного раза в шесть лет. А при соблюдении определённых условий можно перейти в категорию низкого риска, которая вообще не предполагает плановых проверок.

Каким образом это сделать?

Риск-ориентированная модель контроля даёт возможность проявлять гибкость в оценке деятельности каждого конкретного учреждения. Если в течение двух лет при проведении других проверок не было выявлено серьёзных нарушений, учреждение переходит в разряд более низкого риска. Если же при проверках были нарушения, повлекшие наложение штрафов, то градация рисков повышается. Таким образом стимулируется соблюдение законодательства сразу по нескольким направлениям.

Проверь себя сам

На что важно обратить особое внимание аптекам при подготовке к плановой проверке, которая проводится по риск-ориентированной модели?

Наибольшее количество вопросов связано с хранением лекарственных средств. Аптекам готовых лекарственных форм важно обратить внимание на этот аспект работы. И если есть какие-то нестыковки в стандартных операционных процедурах (СОП), нужно привести их в соответствие с требованиями законодательства. Другие часто возникающие вопросы связаны с транспортировкой, отпуском и унич¬тожением лекарственных препаратов.

Особо отмечу, что для аптечных организаций проверочные листы - большое подспорье. Если уделить внимание предварительной работе с заполнением листов и соответственно коррекции СОП, то проверка пройдёт максимально эффективно. Риск-ориентированная модель работы надзорных органов реально позволяет создать оптимальные условия и для проверяющих, и для проверяемых.